讨论•责令改正要不要告知复议或诉讼

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孙继承

本文为仅为个人观点。

一、有关规定。

根据行诉法及行诉解释，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不可诉。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

农业行政执法基本文书格式中的《责令改正通知书》，包含了定性、依据、责令内容等事项，但未载明告知陈述申辩或复议、诉讼权利等内容。要注意，未载明告知，不是说不需要告知。比如对“***的，责令改正；拒不改正的，处1万元以下罚款”这种条文中的责令改正，在制作《责令改正通知书》时，应当向当事人告知复议和诉讼权利情况。

市监最新文书格式范本中，明确“如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知书之日起 六十日内向                     申请行政复议； 也可以 在六个月内依法向              人民法院提起行政诉讼。”市监最新文书格式范本指南中提到，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。此种情形的责令改正决定在《行政处罚决定书》或者《不予行政处罚决定书》中一并表述，不必单独制作本文书。

二、几个案例。

1.最高人民法院在（2021）最高法行申2757号行政裁定书中指出，芙蓉区环保局在作出行政处罚决定二十余日前，对李*（长沙市*汽车维修服务中心）作出《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止违法行为，并限期改正违法行为，同时告知了李*申请行政复议和提起行政诉讼的权利。因《责令改正违法行为决定书》可能影响李*的经营权，应当可以申请行政复议或提起行政诉讼。

2.安庆市中级人民法院在(2017)皖08行初42号判决书中指出，责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，桐城市城管局作出的责令停止违法行为通知，为原告这一特定相对人设定了停止建设并限期改正的义务。同时，桐城市城管局在作出上述责令停止违法行为通知后，一直未对原告作出后续处理决定。由此可见，涉诉的责令停止违法行为通知已对原告的权利义务产生了实际影响。因此，该通知属于行政复议范围。

3.山东省高级人民法院在（2020）鲁行再51号判决书中指出，根据原审时生效的《土地管理法》（2004年）第六十六条、第七十六条的规定，本案中，兰陵县综合行政执法局对陈*作出[2018]第001号责令（限期）改正通知书。从该通知内容看，有认定陈海涛违法的事实，并有限期改正、接受处理、逾期未改正将依法查处等内容，明显对陈*的权利义务产生了实际影响，符合行政复议范围。（笔者注：在兰陵县综合行政执法局作出责令改正通知书之后，并未最终做出行政处罚决定书）

4.广东省高级人民法院在（2020）粤行终86号判决书中指出，行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》，该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为，也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，具有特定的内容。一般而言，责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除，进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下，行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为，则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。

三、对责令改正要不要告知复议或诉讼的分析

笔者理解，对“责令改正”一概告知复议或诉讼，不妥。仅凭“责令改正”这四个字，只看“表面文字”、不看实质内容和后续措施，无法判断责令改正是否可以复议或诉讼。关键在于两点：一是责令改正是阶段性行为，还是终局性的处理结果。如果是前者，不需要告知，如果是后者，需要告知。二是责令改正之具体内容，以及这个内容是否独立地对当事人造成实质损害。

具体来说：

第一，如果责令改正是终局性的处理结果，则应当告知上述权利。比如，有的处罚条文中，一档是责令改正；二档是拒不改正的，罚款（等）。这时候的责令改正，属于终局性的处理结果，处罚机关应当在责令改正通知书中向当事人告知前述权利，当事人也有权提出复议和诉讼，否则权利无法得到保障。这时为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。

例如：《农产品质量安全法》第四十七条　农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。

第二，如果责令改正是行政处罚的一个阶段，作出责令改正后，继续依法作出处罚决定的，则在责令改正中无需告知上述权利。比如，有的处罚条文中，规定责令改正，并处罚款（等），这时候的责令改正就不属于终局性的处理结果，只是行政处罚的一个阶段。在行政处罚决定过程中，责令改正未告知上述权利，并不会对当事人的权利义务产生实质影响。但是，如果这里的罚款（等）并未最终做出，比如“责令改正，可以并处罚款（等）”情况，只作了责令改正，则应当告知上述权利；作了责令改正后又作出不予处罚决定的，不需要告知上述权利。

第三，如果责令改正对当事人的违法行为进行定性，且该定性超出处罚决定定性的范围的，这个责令改正应当告知上述权利。

第四，无论哪种情况，处罚机关主动在责令改正中告知复议或诉讼权利的，行政机关应当遵守。法院是否应当应当受理，需要进一步学习和讨论。

四、作出《责令改正通知书》需要注意的其他问题

一般认为，责令改正属于行政命令。实践中应当注意避免随意作出责令改正。也就是说，像作出处罚决定一样，作出责令改正通知书，需要有法律条文的依据。实体法法律责任条文中没有规定责令改正的，可以依法适用行政处罚法第28条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”作出责令改正。

农业和市监的责令改正通知书格式范本中，都没有“涉嫌”二字。笔者理解，根据前述分析，如果作出责令改正后，对涉案事实作出不予处罚决定（违法事实不成立）的，那么这个责令改正就是可复议可诉讼的。

问题：规范性文件可以设定责令改正吗？